В постсоветской России в бюджетном законодательстве появились термины и понятия, отражающие становление и развитие новой бюджетной системы страны на основе демократических начал в условиях рыночной экономики. На наш взгляд, трактовка терминов и понятий недостаточно четкая, имеет определенные недостатки. Прежде всего отсутствует строгая логика в построении системы понятий; нет преемственности в использовании отдельных терминов и понятий; наличие явного несоответствия названия термина, понятия его содержанию [32, с. 7].
Целесообразно ввести однозначную терминологию при определении звеньев бюджетной системы РФ - федеральный бюджет, региональные бюджеты (вместо бюджетов субъектов РФ, введенных Бюджетным кодексом РФ[2]), местные бюджеты. Это будет сочетаться с принятой терминологией в Налоговом кодексе РФ [1], в котором выделены федеральные, региональные и местные налоги.
Согласно определению, данному в ст. 6 Кодекса, бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В ранее же действовавшей редакции закреплялось три уровня бюджетов: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (первый уровень), бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (второй уровень), местные бюджеты (третий уровень). В сущности, такое деление бюджетов по уровням сохранено, только местные бюджеты разделены на бюджеты двух уровней (типов) - муниципальных районов и поселений (имеется в виду, что бюджеты городских округов представляют собой объединение бюджетов районов и поселений), а также внесены изменения технико-юридического характера.
Как закреплено в части 1 статьи 5 Конституции РФ, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
Кроме того, необходимо отразить в Бюджетном кодексе РФ наличие двух групп бюджетов:
- бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления, предназначенные для выполнения закрепленных за ними соответствующих функций и задач (то есть собственные бюджеты государственных или административно-территориальных образований);
- сводные бюджеты, используемые для расчета и анализа средств, мобилизуемых в бюджетную систему, их распределения между ее звеньями, объединяющие собственный бюджет государственного или административно-территориального образования и свод бюджетов нижестоящего уровня управления.
Вид собственного бюджета отражает название соответствующего конкретного органа государственной власти или местного самоуправления.
Виды региональных бюджетов - республиканские бюджеты, краевые бюджеты, областные бюджеты, окружные бюджеты автономных округов, областной бюджет автономной области, городские бюджеты г. г. Москвы и Санкт-Петербурга.
Виды местных бюджетов - районные, окружные, внутригородские бюджеты соответственно муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований г.г. Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Вид сводного бюджета отражает собственный бюджет государственного или административно-территориального образования и свод бюджетов нижестоящего уровня управления.
Виды сводных бюджетов - бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных районов.
Бюджет РФ включает федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.
Бюджет субъекта РФ включает региональный бюджет и свод бюджетов муниципальных районов.
Бюджет муниципального района включает районный бюджет и свод бюджетов городских и сельских поселений.
Название «сводные бюджеты», по аналогии со сводным финансовым балансом территории, нейтрально и более точно соответствует бюджетам, которые используются для расчета и анализа средств, мобилизуемых в бюджетную систему, их распределения между ее звеньями. Консолидация же означает сплочение для усиления деятельности, повышения результативности и явно не отражает реальных взаимоотношений между бюджетами. К тому же определение консолидированного бюджета "свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории" означает расходы и доходы и другие поступления всех бюджетов Российской Федерации на территории субъекта РФ или муниципального образования, что не соответствует действительности.
И, наконец, использование терминов "бюджет РФ", "бюджет субъекта РФ", "бюджет муниципального района" и т.п. в качестве сводных бюджетов вместо консолидированных бюджетов и к тому же без дополнений "сводный", и тем более "консолидированный", позволит упростить изложение, сэкономить время и затраты при устных выступлениях, печатном изложении материалов, связанных с бюджетными проблемами.
В бывшей РСФСР было принято выделять бюджет города и городской бюджет, бюджет области и областной бюджет и т.д. Сейчас согласно положениям Бюджетного кодекса РФ в субъектах РФ принято выделять соответственно консолидированный бюджет субъекта РФ и просто бюджет субъекта РФ. В советское время в г. Москве были бюджет г. Москвы (который включал городской бюджет и бюджеты районов) и городской бюджет. Теперь соответственно консолидированный бюджет г. Москвы и бюджет г. Москвы. Название "бюджет г. Москвы" было оправданно, когда бюджет столицы был единым, без выделения местных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] в Москве и Санкт-Петербурге формируются внутригородские муниципальные образования и соответствующие местные бюджеты. Поэтому вряд ли оправдано название «бюджет г. Москвы» применительно только к части бюджетной системы столицы - городского бюджета, являющегося финансовой базой деятельности только органов государственной власти одного из субъектов РФ. К тому же есть городская Дума, а не Дума г. Москвы, городской суд, а не суд г. Москвы. Поэтому, как нам представляется, должен быть городской бюджет (в распоряжении Правительства г. Москвы). А бюджет Москвы как сводный бюджет должен включать помимо городского бюджета и бюджеты внутригородских муниципальных образований. Целесообразно узаконить единообразное название звеньев и видов бюджетов во всех субъектах РФ.
Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» [7] было введено понятие «собственные доходы». К ним отнесены как закрепленные источники для каждого уровня бюджетов, так и отчисления по регулирующим источникам.
Законом РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» [8] предусматривалось, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% от объема доходов каждого бюджета. Для этого вышестоящие органы власти должны были перевести часть регулирующих доходов в закрепленные. Тем самым подчеркивалось, что понятие «собственные доходы» не содержит экономического смысла, не соответствует своему названию, так как включает отчисления от регулирующих источников. Последние устанавливались ежегодными законами о бюджетах вышестоящего уровня управления.
Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями настоящего Кодекса и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации.
Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с настоящим Кодексом и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.
Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.
В случае, если проект бюджета субъекта Российской Федерации (проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа).
В случае, если проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.
Федеральным законом от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [4] к собственным доходам местных бюджетов были отнесены доли пяти федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. Но это в среднем по субъекту РФ. Региональные власти по своему усмотрению могли устанавливать дифференцированные доли для конкретных местных бюджетов. Таким образом, эти отчисления провозглашались собственными доходами местных бюджетов в целом, а не каждого местного бюджета в отдельности. Тем самым возникало явное противоречие между духом и буквой указанного Закона. Как можно считать собственным доходом отчисления, размер которых устанавливают органы государственной власти субъектов РФ В 2005 г. нормы этого Закона были сохранены лишь по налогу на доходы физических лиц (на уровне 50%) и акцизов на алкоголь (5%). К настоящему времени отменено закрепление за местными бюджетами доли налога на добавленную стоимость - не менее 10%, налога на прибыль - не менее 5% (затем снижена до 2%), акцизов на остальные виды подакцизных товаров - не менее 10%.
Бюджетный кодекс РФ к собственным доходам не относил финансовую помощь. Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" финансовая помощь отнесена к собственным доходам, точнее, межбюджетным трансфертам (за исключением субвенций из фондов компенсаций). Вряд ли можно отнести к собственным доходам межбюджетные трансферты (финансовую помощь). Предоставление межбюджетных трансфертов сопровождается соблюдением ряда условий - и это вполне оправданно, так как они отражаются в расходной части бюджета, из которого они выделяются. За трансфертами сохраняется целевое закрепление расходов. Кроме того, есть еще и отрицательные трансферты, передаваемые вверх по бюджетной системе.
Неустоявшееся законодательство, намечаемое введение налога на недвижимость, перенос сроков вступления в действие Федерального закона N 131-ФЗ по мере готовности субъектов РФ с 2006 на 2009 г., а также наделение Федеральным законом от 27.12.2005 № 198-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в переходный период субъектов РФ правом самостоятельно определять межбюджетные отношения на региональном уровне, муниципальных районов, городских и сельских поселений, стремление ускорить законодательное закрепление "новых рубежей" нашего движения к бюджетному федерализму не дают оснований считать все доходы, зачисляемые в региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством, собственными доходами.
Более правильным и точным по смыслу является применение понятия "закрепленные доходы" вместо "собственные доходы". Собственные доходы - это цель, к которой надо стремиться. В настоящее время они не отвечают требованиям ст. 209 Гражданского кодекса РФ, согласно которой собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые предусмотренные правом действия, включая передачу своего имущества в доверительное управление другому лицу.
Федеральным законом от 20.08.2004 №120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" отменено понятие "регулирующие доходы". Однако в ст. 190 Бюджетного кодекса РФ "Временное управление бюджетом" говорится о ставках (нормативах) зачисления регулирующих налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ.
Необходимо учитывать определенную историческую преемственность в использовании бюджетных терминов. Вкладывая новое содержание с учетом современных условий, следует делать соответствующие оговорки (если не в самих нормативно-правовых актах, то обязательно в учебной, научной, энциклопедической литературе). Так, согласно Бюджетному кодексу РФ бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов, являются субсидией. Вместе с тем в 20-е гг. прошлого века в СССР такая форма межбюджетных отношений называлась субвенцией. Создавались субвенционные фонды республиканского и местного значения. В настоящее время под субвенцией понимаются бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня просто на осуществление определенных целевых расходов.
В СССР межбюджетные отношения были только вертикальные. В нормативных правовых актах, в практической работе финансовых органов, в учебной и научной литературе использовалось понятие "бюджетное регулирование", которое представляло собой процесс планового перераспределения средств между бюджетами. Оно осуществлялось в рамках единого государственного бюджета страны исходя из установленного сверху размера расходов каждого из бюджетов на основе плана социально-экономического развития соответствующей территории. Особую роль играли вышестоящие бюджеты (союзный, республиканские, областные, районные, городские). Через эти бюджеты перераспределялись средства между нижестоящими бюджетами (государственными бюджетами республик, бюджетами областей, бюджетами районов, сельскими и поселковыми бюджетами). Последним ежегодно устанавливались дифференцированные размеры отчислений от регулирующих доходов, а при необходимости выделялась дотация из вышестоящего бюджета для покрытия недостающих источников. Таким образом, были две формы бюджетного регулирования: отчисления от регулирующих доходов в нижестоящие бюджеты в размере до 100% контингента регулирующего дохода, а также дотации из вышестоящего бюджета в целях сбалансирования доходов и расходов каждого из нижестоящих бюджетов.
Бюджетный кодекс РФ вместо "бюджетного регулирования" ввел термин "межбюджетные отношения" и установил вместо дотации несколько форм финансовой помощи для выравнивания бюджетной обеспеченности, а не для сбалансирования бюджетов.
Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ вместо "финансовой помощи" ввел понятие "межбюджетные трансферты" - средства одного бюджета, перечисляемые другому бюджету. Из федерального бюджета трансферты предоставляются в форме: финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и иных дотаций и субвенций; субвенций бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций и иных субвенций; финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований; иных безвозмездных и безвозвратных перечислений; бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ.
В дореволюционной России и в СССР применялись понятия "бюджетные кредиты", "распорядители бюджетных кредитов" - руководители учреждений и организаций, которым предусмотрены ассигнования из бюджета. В данном случае кредит употреблялся не в обычном экономическом смысле (когда у одних хозяйствующих субъектов появлялись свободные средства, а другие нуждались в них), а в правовом - государство доверяло (от латинского "кредо" - верю, верую) распорядителям использовать предусмотренные им в бюджете ассигнования. В современных условиях "бюджетный кредит" - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.
По сбалансированности бюджетов в Бюджетном кодексе РФ не регламентировано покрытие временных кассовых разрывов. Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" бюджетные ссуды для покрытия временных кассовых разрывов упразднены. С 2005 г. средства, предоставленные на возвратной основе, стали платными. Бюджетные ссуды заменены бюджетными кредитами. А что касается применяемой на практике в региональных и местных бюджетах оборотной кассовой наличности как вида бюджетного резерва, используемого для покрытия временных кассовых разрывов, то о ней ничего не сказано в Бюджетном кодексе РФ. Может быть, назвать ее "Резервный фонд для покрытия временных кассовых разрывов" или использовать опыт субъектов РФ. Так, в Московской области в составе прочих расходов областного бюджета на 2005 г. был сформирован "Кредитный фонд Московской области для предоставления бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований", в том числе на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов области. Подобный фонд сформирован и в составе расходов бюджета Московской области (новое название бывшего областного бюджета) на 2006 г.
Представляется, что необходимо подчеркнуть использование понятия "бюджетная система РФ" в двух смыслах: в широком смысле слова как бюджет страны (вместо употребляемого ранее понятия "Государственный бюджет Российской Федерации") и в узком значении, отражающем только ее структуру, а именно как совокупность звеньев и видов бюджетов. Целесообразно разграничить принципы по таким сферам и направлениям.
1. Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации, к которым относятся: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.
2. Принципы составления и исполнения бюджетов: полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.
К ним следует также отнести предлагаемые в проекте федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признания утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу Правительством РФ, принципы подведомственности расходов бюджетов, а также единства кассы.
Данные принципы касаются каждого отдельно взятого бюджета, но не бюджетной системы РФ в целом. В частности, суть принципа подведомственности расходов состоит в том, что получатели средств бюджета вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета, в ведении которого они находятся. В свою очередь, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и доводить лимиты бюджетных обязательств не находящимся в их ведении получателям бюджетных средств. Принцип единства кассы заключается в зачислении всех кассовых поступлений и осуществлении всех кассовых выплат с единого счета бюджета за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. Очевидно, что здесь не идет речи о единстве кассы для всей бюджетной системы страны, чего и не должно быть в условиях самостоятельности бюджетов.
3. Принципы осуществления государственного и муниципального финансового контроля. В указанном выше проекте федерального закона правомерно дается уточнение принципов:
разграничение доходов и расходов между бюджетами, а не между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
результативность и эффективность (вместо «эффективности и экономности») использования бюджетных средств.
Вполне обоснованно предлагается заменить «безвозмездные и безвозвратные перечисления» на более широкое понятие «безвозмездные поступления», которое более емко и конкретно раскрывает источники формирования доходов бюджетов.
Следует отметить, что ряд терминов, которые широко используются в нормативных правовых актах Правительства РФ, в учебной и научной литературе или применяются на практике, вместе с тем не нашли отражения в бюджетном законодательстве. В частности, речь идет о таких понятиях, как "бюджетный федерализм", "бюджетное устройство", "бюджетная инициатива", "ревизия", "казна", "оборотная кассовая наличность" и др.
Некоторые термины в современных условиях приобретают более широкий, по сравнению с традиционным, смысл. Однако это обстоятельство не находит отражения ни в учебных пособиях, ни в законодательной базе. В некоторых случаях допускается явное несоответствие названий издаваемых учебных пособий их содержанию. Например, М.М. Вышегородцев. Управление бюджетом. М.: Дело и Сервис, 2002. Однако не показаны органы управления (финансовые, казначейские, налоговые и др.), их функции и задачи, чего требует название данного пособия. Другой пример - в сборнике под общим названием "Бюджетное право" помимо бюджетных правоотношений рассматриваются налоговые, страховые, кредитные и другие правоотношения.
Очевидно, что для решения указанных проблем необходимо не только отслеживать соответствующие изменения в русском языке, но и добиваться терминологических изменений в действующем бюджетном законодательстве. Следует отразить в бюджетном законодательстве такие широко применяемые в настоящее время понятия, как бюджетное устройство, бюджетный федерализм, бюджетная инициатива, ревизия, казна и др.
Организация формирования федерального бюджета Российской Федерации претерпела ряд изменений, которые были обусловлены переводом экономики на рыночные отношения, сопровождавшимся экономическим и финансовым кризисом.
Попытка формирования расходной части федерального бюджета на основании бюджетных заявок главных распорядителей бюджетных средств в 1992 - 1998 гг. оказалась несостоятельной. Переход на рыночную экономику не сопровождался формированием доходной части бюджета в соответствии с потребностями, более того, принятые бюджеты в эти годы не выполнялись ни по доходам, ни по расходам. В связи с этим бюджетные учреждения не удовлетворяли в соответствующих суммах и свои потребности, что обусловило развитие предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, которая была необходима для обеспечения жизненно необходимых потребностей. В эти годы появляются платные образовательные, платные медицинские и другие услуги бюджетных учреждений.
С 1999 года Министерство финансов отказывается от приема бюджетных заявок главных распорядителей, а выделяет им предельные объемы финансирования на очередной год для распределения по кодам бюджетной классификации для включения в проект федерального бюджета. Предельные объемы финансирования определялись от достигнутого уровня и увеличивались пропорционально увеличению доходов бюджета. Такой подход был закреплен в Бюджетном кодексе РФ.
Однако установление предельных объемов финансирования на уровне ниже даже минимальных потребностей бюджетных учреждений приводило к накапливанию кредиторской задолженности, что негативно отражалось на экономике страны. Недостаток бюджетных ассигнований обусловил развитие в бюджетной сфере предпринимательской деятельности.
С получением сверх доходов от экспорта углеводородного сырья, для соблюдения сбалансированности между денежной и товарной массой, сумма поступлений превышавшая базовую цену на нефть стала накапливаться в стабилизационном фонде Российской Федерации, который выступал в качестве резерва на случай снижения цены на нефть ниже базовой.
В 2004 г. принимается Концепция по реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах . В соответствии с Концепцией взят курс на развитие программно-целевого планирования в бюджетной сфере, т.е. переход от сметного планирования к планированию потребностей под конечные результаты. Одновременно был взят курс и на развитие среднесрочного планирования, чему способствовало внедрение в бюджетное планирование долгосрочных целевых программ.
Кроме того, было введено представление в Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ докладов главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности, а также реестров расходных обязательств, что являлось восстановлением своего рода бюджетной заявки главных распорядителей. Однако после рассмотрения этих документов на завершающем этапе бюджетного планирования главным распорядителям бюджетных средств продолжают выделяться предельные объемы бюджетов для распределения по кодам экономической классификации. Проведенные мероприятия пока не привели к существенным изменениям в бюджетной сфере.
Формирование бюджета происходит в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010. Эта работа должна быть направлена на реализацию задач поставленных в Послании Президента РФ «О бюджетной политике на очередной плановый период» (три года).
Исходной базой для определения доходов являются предложения Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и Федеральной таможенной службы, по основным направлениям налоговой и таможенной политики.
В этих целях Министерство экономического развития и торговли разрабатывает проект сценарных условий социально-экономического развития страны, которые позволяют определить объем налоговых поступлений в бюджет.
Сценарные условия разрабатываются, как правило, в двух вариантах (ожидаемом и базовом) исходя из прогнозируемого и базового уровня цены на нефть. По решению Бюджетной комиссии могут разрабатываться дополнительные варианты сценарных условий.
Кроме того, администраторы доходов федерального бюджета представляют прогнозы поступлений доходов от соответствующих министерств. При определении доходов федерального бюджета Министерством финансов РФ учитываются и другие данные (показатели долговой, денежно-кредитной политики, прогноза развития банковского сектора и платежного баланса, прогноз плана приватизации федерального имущества, остатки бюджетных средств за отчетный год и др.). На основании этих данных составляется проект основных характеристик федерального бюджета по доходам. Затем на основании этих данных составляется сводный финансовый баланс, который далее используется для составления проекта бюджета.
Формирование расходной части федерального бюджета начинается с определения Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ предельных объемов расходов инвестиционного характера и ведомственных программных расходов и сообщения их по субъектам бюджетного планирования для распределения по кодам бюджетной классификации.
Кроме того, субъектам бюджетного планирования Министерством финансов направляется методические указания по корректировке показателей планового периода действующего федерального закона о федеральном бюджете, и формированию проектировок на третий год планового периода. Одновременно уточняются размеры заработной платы, пенсий, денежного содержания, объемы финансовой помощи бюджетам других уровней и составляется расходная часть проекта основных характеристик бюджета.
После этого формируется проект распределения расходов бюджета по ведомствам и разделам функциональной классификации, и после одобрения его Правительством РФ, доводится до субъектов бюджетного планирования для распределения по показателям бюджетной классификации. После получения этого распределения Министерство финансов составляет расходную часть проекта федерального бюджета и представляет его на рассмотрение Правительства РФ.
В проекте федерального бюджета должны быть определены:
- источники доходов федерального бюджета;
- нормативы отчислений федеральных налогов и сборов (в части погашения задолженности прошлых лет по отдельным видам налогов, а также в части погашения задолженности по отмененным налогам и сборам) в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ;
- нормативы отчислений неналоговых доходов в федеральный бюджет;
- объемы поступлений доходов в федеральный бюджет по основным источникам (в соответствии с классификацией доходов бюджета РФ);
- распределение расходов федерального бюджета по кодам бюджетной классификации расходов бюджета;
- ведомственная структура федерального бюджета (распределение расходов по главным распорядителям средств федерального бюджета в соответствии со структурой функциональной классификации расходов бюджетов);
- перечень и объемы финансирования федеральных целевых программ;
- распределение государственных капитальных вложений на реализацию адресной инвестиционной программы по разделам, подразделам, целевым статьям и видам функциональной классификации расходов бюджетов РФ;
- основные показатели государственного оборонного заказа;
- распределение расходов на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ;
- распределение по субъектам средств Федерального фонда поддержки субъектов РФ, Федерального фонда компенсаций (по видам субвенций), Федерального фонда софинансирования социальных расходов (по видам субсидий), Федерального фонда регионального развития (по видам субсидий);
- распределение межбюджетных трансфертов бюджетам закрытых административно-территориальных образований;
- размер долговых требований РФ по состоянию на 1 января текущего года;
- верхний предел государственного внешнего и внутреннего долга РФ на 1января года, следующего за очередным годом;
- программа государственных внутренних заимствований;
- программа государственных внешних заимствований;
- программа предоставления государственных кредитов иностранным государствам и юридическим лицам;
- источники финансирования дефицита федерального бюджета.
Проект федерального бюджета может определять:
- коэффициенты пересчета (индексации) ставок и нормативов по неналоговым доходам в случаях установленных законодательством РФ;
- особенности исполнения отдельных расходных обязательств;
- распределение между субъектами РФ и (или) муниципальными образованиями межбюджетных трансфертов (за исключением средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фонда компенсаций, Федерального фонда софинансирования социальных расходов, Федерального фонда регионального развития);
- особенности предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней бюджетной системы РФ;
- предельный объем, порядок и условия предоставления бюджетам субъектов РФ кредитов за счет средств федерального бюджета;
- особенности погашения и (или) реструктуризации долговых обязательств перед федеральным бюджетом;
- решение иных вопросов, связанных с формированием и исполнением федерального бюджета.
Затем Министерство экономического развития и торговли РФ разрабатывает и направляет в Министерство финансов РФ проект федеральной адресной инвестиционной программы и предложения по распределению объемов государственных капитальных вложений по ведомственной структуре расходов бюджетов РФ. На этом этапе субъекты бюджетного планирования в соответствии с методическими указаниями Министерства финансов распределяют предельные объемы своих бюджетов на очередной год по главным распорядителям средств федерального бюджета, статьям функциональной и экономической классификации расходов бюджетов РФ, бюджетным целевым программам и представляют указанное распределение, а также иные документы и материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, в Министерство финансов РФ.
Эти материалы сначала анализируются специалистами функциональных подразделений Минфина РФ, закрепленными за соответствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты показателей финансовых планов министерств, выявляются возможности мобилизации дополнительных доходов и экономии расходов. Затем расчеты с внесенными поправками рассматриваются у руководителей департаментов Министерства финансов, а затем направляются в Бюджетный департамент, который рассматривает представленные расчеты, вносит в них в случае необходимости поправки и направляет на решение руководства Министерства финансов РФ.
В случае если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение Правительственной бюджетной комиссии.
Далее Министерство финансов РФ на основе представленных субъектами бюджетного планирования расчетов, документов и материалов формирует проект федерального бюджета и прилагаемые к нему материалы, и после рассмотрения Бюджетной комиссией вносит в Правительство РФ за 15 дней до представления его в Государственную Думу.
Правительство РФ одобряет проект федерального бюджета для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Правительство РФ вносит проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы не позднее 26 августа текущего года.
Одновременно с проектом федерального бюджета в Государственную Думу вносится: доклад Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики и доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, оценка реализуемых ими или предложенных федеральных и ведомственных целевых программ, а проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ и другие материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ.
Государственная Дума рассматривает проект бюджета в трех чтениях. Важную роль в рассмотрении и утверждении проекта бюджета играют соответствующие комитеты Государственной Думы. В течение 30 дней со дня внесения в Государственную Думу Правительством РФ проекта федерального закона он рассматривается в первом чтении. В рамках первого чтения утверждаются общая сумма доходов и нормативы их распределения между бюджетами бюджетной системы и расходов бюджета, услвно утвержденные расходы на плановый период, объем нефтегазового трансферта, верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга, величина Резерфного фонда и дефицит или профицит бюджета. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона Государственная Дума может передать его в согласительную комиссию, вернуть законопроект Правительства РФ на доработку и поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона в течение 35 дней со дня принятия законопроекта первом чтении. При этом рассматриваются следующие показатели федерального бюджета:
• распределение расходов федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов;
• распределение средств федерального фонда финансовой поддержки по субъектам РФ;
• расходы на федеральные целевые программы;
• проект федеральной адресной инвестиционной программы на
планируемый год;
• программы внутренних и внешних заимствований и предоставления гарантий РФ и государственных финансовых и экспортных кредитов.
По результатам рассмотрения Государственной Думой проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Министерство финансов вносит в Правительство РФ предложения по внесению изменений в проект бюджета.
Затем Министерство финансов представляет в Правительственную бюджетную комиссию оценки изменения доходов бюджетной системы РФ и бюджета принимаемых обязательств (уточнение основных параметров прогноза социально-экономического развития).
В третьем чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона в течение 15 дней со дня принятия законопроекта в третьем чтении. В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов и законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается. После принятия бюджета Государственной Думой проект бюджета передается на рассмотрение Совета Федерации. После принятия бюджета Советом Федерации бюджет передается на подпись Президенту РФ.
В целом на формирование бюджета Бюджетным кодексом РФ отводится не более года, в то время как в США составление бюджета начинается не позднее весны каждого года, самое малое за 9 месяцев до его передачи в Конгресс (февраль) и за 18 месяцев до начала финансового года (1 октября). А Министерству финансов РФ на подготовку бюджета отводится не более 5 месяцев до передачи его на рассмотрение Правительства РФ.
Кроме того, по сравнению с Конгрессом США следует пассивную позицию Федерального Собрания РФ, которое рассматривает только представленный бюджет, в то время как Бюджетное управление Конгресса США готовит ежегодный доклад, содержащий так называемый базисный бюджетный план на десять лет. С этой целью Бюджетное управление составляет независимые прогнозы изменения важнейших макроэкономических показателей на срок от полутора до двух лет, а в средне- и долгосрочных расчетах опирается на тренды численности рабочей силы, производительности труда и сбережений.
Главная задача бюджетного плана, составляемого Бюджетное управление Конгресса — дать законодателям основу для оценки последствий предлагаемых изменений в налогообложении и расходовании бюджетных средств, в качестве которой и выступает так называемый базисный бюджетный проект. Базисный бюджетный проект показывает, что бы было с бюджетом, если бы в планируемый год и последующие девять лет продолжали действовать последние по времени принятия решения по формированию доходов и расходованию средств и никаких последующих изменений в бюджетной политике не производилось. Можно сказать также, что базисный бюджетный проект — это спроецированный на несколько лет вперед федеральный бюджет последнего по времени отчетного года, но с учетом прогнозируемых изменений макроэкономических и демографических показателей.
Базисный бюджет в американской практике активно используется в оценке всех предлагаемых бюджетных решений, начиная с рассмотрения президентского проекта бюджета. Анализируя бюджет, представленный Президентом, Бюджетное управление Конгресса использует собственные, отличные от применяемых правительством, предположения о развитии экономики на ближайшие годы и свои методы оценки. В результате анализа определяется, как принятие предлагаемых правительством изменений в политике доходов и расходов отразилось бы на базисном бюджетном плане.
Представляется, что положительный опыт США по формированию бюджета достоин более глубокого изучения и применения в РФ.
Похожие рефераты:
- Бюджетная система Российской Федерации
В постсоветской России в бюджетном законодательстве появились термины и понятия, отражающие становление и развитие новой бюджетной системы страны на основе демократических начал в условиях ...- Система и виды налогов Российской федерации
Налоговая система представляет собой форму организации порядка налогообложения.
Следует отметить, что под налоговой системой в Российской Федерации понимается не хаотический набор разных нал...- Система таможенных органов Российской Федерации и пути ее совершенствования
Важнейшей задачей организации таможенного дела является выбор оптимальной системы таможенных органов, а также определение эффективных и рациональных форм и методов их деятельности и взаимод...- Бюджетная система России
Федеральный бюджет — это централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус федерального закона, форма образования и расходования денежных средств,...- Бюджетная система, принципы ее построения
В постсоветской России в бюджетном законодательстве появились термины и понятия, отражающие становление и развитие новой бюджетной системы страны на основе демократических начал в условиях ...
|
Дипломные работы 
